我国自由贸易试验区科技创新政策分析及对海南自贸区（港）的启示

　　文/王伟楠 傅晋华(中国科学技术发展战略研究院)

　　建设自由贸易试验区(以下简称自贸试验区或自贸区)是我国在新形势下全面深化改革和扩大开放的战略举措。党的十九大报告指出，赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。从2013年9月至2019年8月，我国已经分多批次批准了18个自贸试验区，初步形成了“1+3+7+1+6”的基本格局，有效推动了我国新一轮全面改革开放。对于海南自贸试验区(港)而言，其不仅是国家第四批唯一批准的自贸试验区，而且被中央赋予探索建设中国特色自由贸易港的重任。为了能够更好地发挥科技创新在海南自贸区(港)建设中的作用，本文将对前三批11个自贸试验区科技创新政策进行梳理总结分析，在此基础上提出对海南自贸区(港)科技创新政策体系建设的启示与建议。

　　一、我国自由贸易试验区(前三批)科技创新政策分析

　　从前三批11个自贸试验区已经出台的建设总体方案中可以看出，加快自贸试验区创新驱动发展，是各地政府关注的发展战略之一。因此，科技创新政策成为自贸试验区政策和制度体系建设中的重要组成部分。通过对36件鼓励科技创新的地方政策的梳理总结发现，目前11个自贸试验区均专门出台了鼓励科技创新的政策文件或者在某些重要文件中有完整的鼓励科技创新的政策内容。从政策内容结构看，这些科技创新政策主要涉及产业创新政策、人才政策、科技金融政策、创新创业政策以及知识产权保护政策等五个方面。

　　(一)产业创新政策

　　在产业创新政策方面，前三批11个自贸试验区共同的政策特点包括：

　　一是积极制定促进高新技术产业发展的创新政策。前三批11个自贸试验区共有35个片区，其中涉及高端制造、人工智能、新材料、生物医药等高新技术产业布局的共有10个自贸试验区的24个片区，占总片区比例高达68%左右。

　　二是推进“放管服”改革，助力高新技术产业发展。“放管服”改革是自贸试验区全面深化改革的重要内容，也是处理好政府和市场关系、转变政府职能、激发社会活力的重要抓手。比如，上海市出台了《关于服务自贸试验区和科技创新中心建设的若干意见》，按照“非禁即入”的原则，优化经营范围登记方式，支持人工智能、标准化服务、大数据服务等新兴产业发展;梳理《国民经济行业分类》中没有包含的新兴行业，制定全市统一的支持新兴行业发展的行业分类和经营范围指导意见;深入研究解决科创企业发展成长中遇到的困难和问题，落实服务机制，简化办事程序。

　　(二)人才政策

　　人才政策是科技创新政策的重要组成部分。前三批11个自贸试验区在人才政策方面的共同特点包括：

　　一是设立专项人才政策。目前，有7个自贸试验区推出了专项人才政策，其政策内容主要包含两个方面：一方面为外籍人才提供便捷服务，积极吸引外籍高层次人才。比如，上海、广州对符合认定标准的外籍高层次人才，可直接申请在华永久居留(其外籍配偶和未成年子女可随同申请)。另一方面为引进高层次人才提供经费支持。比如，辽宁自贸试验区对于新引进的国内外顶尖人才，最高给予600万元安家费补贴。此外，重庆市自贸试验区的产业发展规划、四川自贸试验区协同改革先行区建设实施方案、陕西自贸试验区管理办法等综合规划也体现了各自贸试验区对人才的重视。

　　二是注重人才的使用与培养。针对当前自贸区科技创新面临的自主创新能力不足、高端人才缺乏等问题，各地自贸区在实践中勇于探索，提出许多创新举措，主要包括两个方面：一方面是改革人才评价机制。比如，陕西自贸区简化高层次人才评价认定程序，推动境内外专业人才双向流动;重庆自贸区鼓励有条件的企业申请设立博士后工作站，联合培养人才，提升人才技术水平。另一方面是加大对技能人才的奖励，比如，湖北自贸区针对建立大师工作室给予建设费用10万元支持。

　　(三)科技金融政策

　　前三批11个自贸试验区在科技金融政策方面的共同特点包括：

　　一是为自贸区高新技术企业融资提供支持。资金是企业的血液，针对自贸区高新技术企业融资能力不足的问题，各地自贸区积极出台资金支持政策：一方面，积极引导高新技术企业上市融资。比如，上海制定企业改制上市培育工程，帮助科创企业规范改制并在科创板、新三板、创业板、沪深主板等资本市场上市，对入库(高新技术企业培育库)企业给予一次性20万到200万元不等的支持。另一方面，为高新技术企业引进技术提供资金补助。比如，湖北自贸区对企业用于技术创新项目的银行贷款给予贷款贴息支持;对区内高新技术企业引进转化美国、日本、欧洲等专利局授权的发明专利技术，按照新增税收的比例给予企业最高不超过100万元的补贴。

　　二是鼓励引进国外技术与金融资本。一方面，扩大金融开放力度。比如，上海自贸区颁布扩大金融服务业对外开放25条，具体内容包括：先行先试外汇管理改革，拓展自由贸易账户的投融资功能和适用范围，支持境外投资者参与上海证券市场，支持海外人才在上海自贸试验区金融机构开立FTF账户。另一方面，构建多元化的融资体系。比如，湖北自贸区对外资参股的创业投资基金，政府投资引导基金给予匹配，匹配金额最高可达基金规模的30%;设立信贷风险补偿金，推动自贸试验区设立科技保险公司，开展科技保险业务。

　　三是制定个人所得税补贴政策。福建自贸区允许企业以股份或出资比例等股权形式给予本企业高层次人才、高端人才和紧缺人才奖励，获得奖励人员可分期缴纳个人所得税，但最长不得超过五年。广东自贸区针对在前海工作、符合前海优惠类产业方向的境外高端人才和紧缺人才规定，其个人所得税已纳税超过工资应纳税所得额的15%部分，由深圳市人民政府给予财政补贴，申请人取得上述财政补贴免征个人所得税。

　　(四)创新创业政策

　　当前，前三批11个自贸试验区主要围绕两个方面加大创新创业政策支持力度：一方面是建立创新创业平台(基地)。比如，上海自贸区成立了海外人才离岸创新创业基地，建立了“总部空间+合作空间+合作伙伴”新型服务模式及覆盖全球的服务网络;重庆自贸区通过政府投资或引入社会资本共同建设的方式，打造了一批众创空间、孵化器、加速器等创业平台，为各类人才特别是高层次人才提供创新创业空间。另一方面是加大创业支持力度。比如，福建自贸区对引进的创业人才给予每人最高不超过200万的配套创业扶持资金;吸引具有大学以上学历或具备专业技术资格认证的台湾人才来自贸区创业，鼓励支持台湾青年创办企业，参加两岸青年(高校)创新创业邀请赛的获奖项目在自贸片区内落地的，将给予三年内最高300平方米创业场所租金补贴。

　　(五)知识产权保护政策

　　严格的知识产权保护制度不仅是促进技术迭代、推动产业转型升级的重要制度保障，也是培育创新思维、养成创新习惯的文化土壤。前三批11个自贸试验区在知识产权保护政策方面主要有两方面特征：一是重视知识产权保护。比如，上海自贸区提出加强本市高校和科研院所的知识产权管理，强化知识产权申请、运营权责，推动建立知识产权转移转化机构;湖北自贸区提出建立专利导航产业发展机制，加强产业链关键环节的专利预警和导航，引导重大项目、重点企业加强知识产权储备与战略布局。二是引导企业开展知识产权海外布局。比如，湖北自贸区鼓励企业申请国(境)外发明专利、实用新型专利及商标注册，对在国(境)外公布或授权的发明专利、实用新型专利及注册商标给予一定额度的资助。

　　二、对海南自贸区(港)科技创新政策体系建设的启示

　　作为国家在2018年设立的唯一自贸试验区，相比于前三批11个自贸试验区，海南自贸区(港)具有更显著的制度创新优势。一方面，海南可以充分借鉴其它自贸试验区通过先行先试积累的各类成功经验;另一方面，中央明确赋予海南探索建设中国特色自由贸易港的重任，这是其它自贸试验区所没有的重大机遇。海南应充分把握这一发展机会，加快构建符合未来自由贸易港建设需求的政策和制度体系。在科技创新政策领域，借鉴前三批11个自贸试验区经验，结合海南自身禀赋和现实基础，提出以下几方面政策建议供决策参考。

　　(一)坚持人才培养和引进“双轮驱动”，构建人才高地

　　海南自贸区(港)应从两方面着手，优化人才引进与发展环境。一方面，加快国际人才引进和管理制度创新，吸引诺贝尔奖获得者、发达国家院士和全球顶尖人才领衔的高端创新创业团队入驻海南。试点建立与国际规则接轨的人才管理、投融资、股权激励、成果转化、离岸创新创业等制度，允许取得永久居留资格的国际人才在海南创办科技型企业，担任新型科研机构法人以及领衔承担政府科技计划项目。另一方面，进一步完善人才激励制度。落实以增加知识价值为导向、与国际接轨的科技人才薪酬激励机制，针对科研关键岗位和高层次人才推行协议工资、年薪制，重大科技项目负责人可采用项目工资制。支持赋予海南省属科研机构和高校更大的收入分配自主权，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系和鼓励创新创造的分配激励机制。

　　(二)实施激励创新创业的科技金融政策，打造创业“天堂”

　　推进大众创业万众创新是自贸区深入推进供给侧结构性改革的重要途径。一方面，发挥国家新兴产业创业投资引导基金、国家科技成果转化引导基金的作用，带动社会资本在海南设立创业投资子基金，支持科技成果转移转化;设立海南自贸区(港)“双创”发展资金，鼓励创新创业。另一方面，采取税收减免和补贴政策为创新创业人才和创业服务机构减少负担。对创业投资企业和天使投资个人采取股权投资方式直接投资于初创科技型企业，在一定时间内给予所得税减免;对急需的创新人才实施个人所得税减免或返还，同时对赡养人口费用、教育支出及医疗费用等进行税前扣除;对提供技术转让、技术开发、技术咨询和技术服务的机构，对其增值税实际税负超过一定部分实行即征即退政策;对创新创业载体免征房产税和土地使用税。此外，放宽外资机构参与设立基金在股比、额度和投资方面的限制，争取外资投资机构对海南自贸区(港)创新创业的支持。

　　(三)进一步完善知识产权保护和运用体系

　　前三批自贸区经验表明，高效的知识产权保护运用是自贸区健康发展的重要保障。塑造良好的知识产权保护形象，营建国际化、法治化、便利化及公平统一高效的营商环境，对海南发展至关重要。一要深化知识产权服务体系建设。建立海南知识产权交易中心，推进高端知识产权服务业态发展;搭建知识产权投融资综合服务平台，加大知识产权证券化试点力度，推广贷款、保险、财政风险补偿捆绑的知识产权质押融资模式。二要加强知识产权的国际合作。积聚国际知识产权资源，吸引世界知识产权组织在海南设立办事处，引进高端国际化知识产权服务机构入驻自贸区(港)开展业务;大力支持海南企业主导或参与国际标准、国家标准、行业标准的制定，发挥标准的引领作用;支持培育一批知识产权服务品牌机构，为科技型小微企业开展知识产权集中托管。三要积极构建知识产权保护协调机制。设立海南自贸区(港)知识产权保护中心，推进知识产权快速受理、审查、授权、确权和维权;设立海南自贸区(港)知识产权法院，起草并发布知识产权保护条例。

　　本文是2018年海南省重点研发计划软科学研究方向(第二批)项目“海南自贸试验区(港)科技创新管理战略研究”(项目编号：ZDYF2018242)的阶段性研究成果之一。本文通讯作者傅晋华。