从人才激励视角看如何进一步提升国有科技型企业的创新能力

　　杨洋1，王丹2，徐云飞2，常燕2

　　(1.中国科学技术发展战略研究院;2.国网能源研究院有限公司)

　　国有企业是强化国家战略科技力量、打好关键核心技术攻坚战的一支国家队。提高国企科技创新能力是强化企业创新主体地位，推动产业链上中下游、大中小企业融通创新的重要内容，也是做强做优做大国有资本和国有企业，发挥国有经济战略支撑作用的重要保障。党的十八大以来，国企创新激励政策不断丰富完善，但由于体制机制束缚，以人才激励政策为代表的创新激励政策存在覆盖面不全、政策力度不大、实施动力不足、落实落地难等问题。为充分发挥国有企业创新“国家队”的引领带动作用，更好支撑国家战略需求，要遵循科技创新规律，从适用范围、激励力度、具体操作等方面完善政策体系，推进政策落实落地。

　　一、人才激励不足是国有科技型企业面临的突出问题

　　由于工作稳定等“体制内优势”，国有科技型企业在吸引人才方面具有较强优势，但没有表现出较高的创新创造活力。员工创新活力不足成为国有科技型企业创新发展面临的突出问题。

　　通过对100余家国有科技型企业的调研(国网能源研究院有限公司课题组通过问卷星于2020年8—9月，对100余家国有科技型企业科研人员开展了《国有企业科技人员工作状态与激励情况调查》，共收集1002份调研问卷)发现：70.3%的企业认为，员工技术创新不足是因为缺少高效激励机制;48.8%的企业认为，在技术创新方面与国际先进企业最主要的差距是缺乏鼓励创新的制度和文化;44.6%的企业认为由于激励不足，导致人才流失问题凸显。因此，建立科学合理的人才激励机制是提升国有科技型企业创新能力的重要抓手。

　　二、国有科技型企业人才激励政策存在的主要问题

　　人才激励按照激励周期可分为短期激励和中长期激励。短期激励指的是企业以小于或等于一年为时间单位，对员工提供的金钱激励形式，常见的短期激励形式有绩效工资、提成奖金和年终奖金等。

　　中长期激励是指将经营管理者和员工的利益与企业长远发展(一般为3～5年)相联系，对经营管理者和员工较长期内的经营业绩和贡献给予回报的激励方式，一般可分为股权激励和现金激励。短期激励强调即时兑付，适用于吸引人才;中长期激励将员工利益与企业长期发展结合，尤其适用于留住人才和激发人才活力。本文侧重探讨中长期人才激励。近年来，针对国有企业，国家先后出台10余项人才激励政策，10种中长期人才激励方式(包括股权出售、股权奖励、股权期权、岗位分红、项目收益分红、超额利润分享、虚拟股权、项目跟投、科技成果转化入股、员工持股)，政策工具日益丰富(其中以岗位分红和股权出售为主，激励对象集中于核心科技人员)，体现了向知识价值倾斜的政策导向。但政策设计和实施方面还存在一些问题，削弱了政策效果。

　　一是激励范围上，与企业成长规律和国家战略需求未完全匹配。近年来，国有科技型企业人才激励政策适用范围不断扩大。比如，财政部、科技部、国资委《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》(财资〔2016〕4号)文中，国有科技型企业包括：转制院所企业、国家认定的高新技术企业、高等院校和科研院所投资的科技企业和国家和省级认定的科技服务机构3类;财政部、科技部、国资委《关于扩大国有科技型企业股权和分红激励暂行办法实施范围等有关事项的通知》(财资〔2018〕54号)将国有科技型企业扩大为：国家认定的高新技术企业、转制院所企业及所投资的科技企业、高等院校和科研院所投资的科技企业、纳入科技部“全国科技型中小企业信息库”的企业和国家和省级认定的科技服务机构5类。但部分亟需激励的企业和创新活动仍未被覆盖。从企业成长规律看，最需要稳定人才队伍的初创企业反而难以获得激励。由于初创期投入大，企业很难达到岗位分红要求的3年复合业绩增长条件(根据财资〔2016〕4号文，实施岗位分红需要满足“各年度净利润增长率高于企业实施岗位分红激励近3年平均增长水平”，同时“近3年税后利润累计形成的净资产增值额应当占企业近3年年初净资产总额的10%以上，且实施激励当年年初未分配利润为正数”)，在“稳妥实施股权激励”的要求下，又难以获批实施股权激励(政策文件要求稳妥实施股权激励，中央企业集团层面往往出于谨慎考虑，甚少批准这类单位实施股权激励)。从国家战略需求看，基础研究、“卡脖子”技术突破等重大科技创新活动难以获得激励。由于该类研究周期长、难度大、风险高、成果转化和经济效益短期难以实现，这与实施激励政策所要求的成果转化和增加收益相冲突，导致人才激励政策很难鼓励科研人员甘坐“冷板凳”、久久为功，实现重大科技突破。此外，目前国企创新专项考核指标相对单一、粗放，侧重对创新数量的考核，对创新质量、竞争力及影响力重视不够。同时，缺乏将创新考核传导至国有企业内部各单位的清晰思路和路径。

　　二是激励力度上，难以满足企业创新发展需求。一方面，激励额度很难达到留住骨干人才的目的。目前，岗位分红激励受企业和个人分红总额双重限制(根据财资〔2016〕4号文，企业年度岗位分红激励总额不高于当年税后利润的15%，激励对象获得的岗位分红所得不高于其薪酬总额的2/3)，通过对100余家国有科技型企业的调研(2019—2020年，课题组通过问卷、访谈和研讨等多种形式共调研16家中央企业集团100余家单位中长期激励实施情况)发现，实际激励额度平均每人只有3～5万元/年。另一方面，激励范围难以涵盖不同科技人才群体。为立足长远发展、掌握核心技术，国有企业创新活动向上下游延伸拓展的需求显著提升。但覆盖基础研究的岗位分红与聚焦成果转化的项目分红不能在同一企业同时实施(按照财资〔2016〕4号文要求，“对同一激励对象就同一职务科技成果或者产业化项目，企业只能采取一种激励方式、给予一次激励”)，导致难以对企业同时开展的各类创新实施有区别、有重点的差异化激励(岗位分红激励对象主要为从事基础性、前瞻性的科研骨干人员及实验检测人员，解决技术研究问题;而项目分红激励对象主要为从事产品开发的骨干人员)。此外，由于未与企业直接签订劳动合同，大量市场化用工的科技人员无法享受激励。因为《中央科技型企业实施分红激励工作指引》(国资厅发考分〔2017〕47号)中明确：未与企业签订劳动合同的人员，包括事业编制人员以及人事代理、劳务派遣、劳务外包等其他人员不得作为激励对象。

　　三是政策实施上，企业内部实施动力不足。一方面，高层管理人员实施动力不足。受制于党政领导班子考核要求，大部分国有企业高层管理人员难以享受股权与分红激励政策，加之担心国有资产流失和事后追责，普遍对激励政策持谨慎态度。另一方面，基础制度不完善导致实施动力不足。由于部分企业尚未建立完善的法人治理结构，受用工、人事管理和薪酬分配等基础制度不完善影响，难以对激励对象和激励额度等进行有效量化。例如，根据《关于做好中央科技型企业股权和分红激励工作的通知》(国资发分配〔2016〕274号)第十条，中央科技型企业实施岗位分红激励，除满足基本条件外，企业还应当建立规范的岗位管理和评估体系，岗位序列清晰、岗位价值明确。部分企业由于人力资源管理基础比较薄弱，尚未建立科学规范的岗位价值评估体系，导致在岗位分红实施过程中难以对激励对象、激励范围和激励额度进行量化。

　　四是具体操作上，政策落实落地存在难题。首先，部分项目研发成本核算难。例如，基础前瞻类项目的投入是否作为研发成本的问题，若追溯全部研发成本，大部分成果实现净收益难度高，科研人员对未来激励的兑现缺乏信心。其次，部分成果转化的净收益确定难。相关政策仅对技术转让、许可的净收益做出了明确规定，而对新产品销售、技术服务、技术咨询等科技成果转化形式产生的净收益没有给予明确规定。再次，缺乏科技成果估值的权威渠道。《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》(国资发改革〔2016〕133号)中提到，“员工以科技成果出资入股的，应提供所有权属证明并依法评估作价，及时办理财产权转移手续。”虽然政策对科技成果作价出资作了规定，但科技成果的公允性估值市场尚不完善，在具体操作中，确定价值水平的弹性空间比较大，很难避免价值评估漏洞问题。加之国有企业创新容错与相关监督的界限关系尚未理清，企业实际操作中存在较多风险。

　　三、相关建议

　　针对当前国有科技型企业人才激励政策在制定和实施过程中面临的问题，提出以下建议：

　　一是构建更加契合企业发展规律和科技创新规律的激励体系。探索出台符合初创企业发展特点的人才激励政策，放宽业绩要求等限制。对于开展基础前瞻性研究和“卡脖子”技术攻关的企业，要遵循科研规律，科学设置激励考核周期，尽快实施企业研发投入视同利润的考核机制，减轻企业经营业绩压力。在此基础上，逐步将试点推广至所有国有科技型企业。此外，需推动国有科技型企业“去行政化”，深化制定技术创新“放管服”清单和科研人员“能下能出能减”细则。

　　二是围绕国家重大需求，大幅提升激励力度和覆盖范围。对于战略新兴行业或参加国家重大科技项目的国有科技型企业，试点放宽企业分红额度限制和个人分红额度限制，试点同时进行岗位分红和项目分红，让人才激励覆盖创新活动全链条，提高企业创新活力。积极推广项目跟投(指跟投对象以自有资金与公司共同投资、设立公司或基金项目，并分享投资收益、承担投资风险的中长期激励约束机制)和超额利润分享(指企业综合考虑战略规划、业绩考核指标、历史经营数据和本行业平均利润水平，合理设定目标利润，并以企业实际利润超出目标利润的部分作为超额利润，按约定比例提取超额利润分享额，分配给激励对象的一种中长期激励方式，其中目标利润是指企业为特定年度设定的预期利润值)等新型人才激励方式，探索推动科技型企业分红及股权激励与项目跟投相结合，对企业不同层级、业务领域的人员实施不同的激励方式。例如，对转制院所上市企业，可以采取股权激励和项目跟投的组合方式，实施股权激励，可以激励公司管理层和骨干员工关注公司未来成长性，从公司整体经营收益中获益。利用项目跟投机制，可以激励科研人员加速科研项目产业化。通过激励组合，从公司、科研项目两个层面进行激励，人才激励覆盖更广，同时兼顾了企业特点和政策适用性。此外，探索将市场化用工纳入激励范围。

　　三是完善创新容错机制，优化创新考核体系。推进科技成果转化等量化指标纳入领导班子考核管理办法，同时健全细化国企创新容错机制，建立容错纠错免责免罚清单，增强与审计巡视等监督方式的融合联动，加强对企业创新积极性的保护，激发企业负责人的企业家精神。优化国企创新专项考核指标体系，强化创新质量考核，突出满足国家战略需求。避免用国资委对集团公司的业绩考核指标来考核集团下属的科技型企业，对科技型企业的研发投入、成果转化等方面加大考核比重，因企施策。制定国有企业创新考核与创新生态建设行动路线图，将创新意识融入到国有企业各部门、各单位。

　　四是强化基础制度建设，细化政策操作指南。修订完善《企业国有资产监督管理暂行条例》和《事业单位国有资产管理暂行办法》等国有资产相关管理办法，进一步下放国有无形资产的审批权限，简化备案程序。进一步推动国有科技型企业完善法人治理结构，推动企业建立规范的岗位管理和岗位评估体系，为人才激励政策落地打好基础。充分落实国家科技成果转移转化政策精神，完善操作细则，明确成本核算范围，明确新产品销售、技术服务、技术咨询等各种科技成果转化的净收益计算，明确成果价值评估方式及免责机制。

　　本文是中国科学技术发展战略研究院课题“科技是第一生产力、创新是引领发展的第一动力的理论与实践研究”和国网能源研究院有限公司青年英才项目“国有企业科技创新激励机制关键技术研究”的阶段成果。