实施科研项目经费包干制的制约因素及建议

　　万士林1，程九刚2

　　(1.北京市科学技术研究院;2.北京出版集团有限责任公司)

　　科研项目经费包干制作为科技领域“放管服”改革的一项具体措施，自提出以来备受广大科研单位、科研人员的关注和期待，但受制于较多因素牵绊，政策落地较为缓慢。本文从财务管理体系、包干制的内容、项目成本核定、负面清单、激励机制、外部监督等6个方面分析影响包干制落地实施的制约因素，并有针对性地提出对策建议。

　　习近平总书记强调，科技管理改革不能只做“加法”，要善于做“减法”;要给予科研单位更多自主权，赋予科学家更大技术路线决定权和经费使用权，让科研单位和科研人员从繁琐、不必要的体制机制束缚中解放出来。科研项目经费包干制(以下简称包干制)作为科技管理改革的一项具体措施，自2019年李克强总理在政府工作报告中提出以来，备受广大科研单位、科研人员的关注和期待，但受制于较多因素牵绊，政策落地较为缓慢。在深入实施创新驱动发展战略、加快建设科技强国进程中，迫切需要不断深化科技管理改革，抓好包干制等具体改革举措的落实，充分调动科研人员的积极性，激发科技创新活力。

　　一、实施包干制的重要性和必要性

　　第一，实施包干制是科技领域“放管服”改革的重要内容。党的十八大以来，党中央、国务院持续部署和推进“放管服”改革，建设服务型政府。在科研领域，中央先后出台了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》等政策文件，这些文件多次提到实施包干制，这是科研领域“放管服”改革的一项具体举措，体现着赋予科研人员更多自主权的精神和要求。

　　第二，实施包干制是减轻科研人员负担的迫切需要。习近平总书记强调，科技创新离不开科技人员持久的时间投入，保障时间就是保护创新能力;不能让繁文缛节把科学家的手脚捆死了，不能让无穷的报表和审批把科学家的精力耽误了。现实工作中，经常听到科研人员反映，做科研首先要学会做预算，要熟悉财务知识，要填写大量表格，要接受多次的检查审计。这些监管的要求，极大地侵占了科研人员的时间和精力。推行包干制改革，就是要给科研人员减负，把科研人员从编制繁琐的预算、无穷的报表、繁杂的报销审批中解放出来。

　　第三，实施包干制是尊重科研规律的重要体现。科技创新活动本身充满着不确定性，需要科研人员积极进行多元尝试和探索。但是，当前的经费预算模式，需要科研人员事先明确、精准地列出项目内容、经费需求计划，执行过程中预算科目的调整又必须经过严格的审批，这与科技创新活动本身的不确定性是有冲突的。在预算科目变更、经费报销过程中，科研人员要详细解释相关缘由，甚至还会面临一些质疑，容易让科研人员感觉到不被信任。推行包干制，项目负责人可根据科研活动的实际需要自主决定使用项目经费，不受科目比例限制，这是对科研工作规律的尊重，也体现着对科研人员的信任，有利于调动科研人员积极性。

　　二、实施包干制的制约因素

　　第一，现行财务管理体系不适应。项目承担单位根据各种财税及监管规定，形成了正常的财务管理体系和工作流程，实施包干制将与常规财务工作产生冲突。比如：依据现行财务管理制度，费用报销需要规范化、明细化，要求报销人员提供明细清单;而包干制下，报销凭据简化，科研设备采用“特事特办”的灵活采购机制，这违反现行财务内控程序。又如，包干制下，劳务人员还需要签署劳务合同提供劳务明细，科研经费中也无法列支“五险一金”成本。再如，科研经费管理一直实行全面预算管理，立项前填报各级明细，调整时层层审批，支付与审计时严格审查，这与科研项目的实施时间长、支出项目具有不确定性的客观情况不匹配。这些冲突导致现行财务管理体系、流程难以适应包干制对财务制度的需求。

　　第二，包干制的内容不明确。梳理国内外包干制做法，主要有四种类型：以科研人员或课题组为对象的包干制，以实验室或单位法人为对象的包干制，以科研项目为对象的包干制，以科研项目中的某些科目经费为对象的包干制。目前，采用哪种方式进行包干，还没有一个统一明确的规定。2021年8月国务院办公厅印发的《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》规定，在人才类和基础研究类科研项目中推行经费包干制;允许项目承担单位对国内差旅费中的伙食补助费、市内交通费和难以取得发票的住宿费实行包干制。这个最新规定，在包干制方面迈出了一大步，但是，在人才类和基础研究类科研项目中是全部推行包干制还是选择部分项目推行包干制，要不要对项目金额作出适当区分，金额过大的项目适不适合包干，这些问题都需要在实际操作过程中予以细化明确。

　　第三，项目成本核定有难度。在全面预算管理模式下，科研项目中每个科目的预算经费都是明确的，项目成本相对容易量化评估。在包干制模式下，不再编制项目预算，如何评估项目成本、核定项目金额成为一个难题。项目单位、科研人员会希望把项目金额申报得相对高一些，以免出现项目执行过程中金额不足、难以顺利推进的问题。发包单位则会希望把项目金额核定得相对低一些，以达到节约成本、降低自身风险的目的。平衡这对矛盾，需要有一个相对量化的评估、核定标准。但是，截至目前，尚无一套科学、简便、高效的项目成本核算标准，也没有一套兼顾经济效益和社会效益、短期效益和长期效益的绩效评估标准，导致项目成本评估、核定的客观性、准确性和公正性难以得到有效保障。

　　第四，负面清单难执行。从目前中央有关科研院所及部分省市推行包干制的情况来看，普遍采用“包干制+负面清单”的方式进行科研经费管理。负面清单管理，蕴含着“法无禁止即可为”的法理，意在保障科研人员经费使用的自主权，也能够有效防范包干制可能带来的重大廉政风险。但在包干制实践中，存在两种极端化趋向：一是负面清单太简约、太原则，缺乏可操作性。比如，有的科研单位负面清单只有五六条，内容包括严禁利用不正当手段谋取私利的行为，严禁用于与科研无关和违背科学共同体公认道德的行为，严禁用于违反国家法律法规的行为。面对这些原则性、“箩筐式”的规定，在具体执行过程中科研人员还需要认真学习负面清单背后的政策制度和法律法规，进而判断哪些行为属于严禁的范围，这本身与“放管服”改革的精神也是相冲突的。另一种趋向是，负面清单过于详尽，事无巨细均一一规定，这本身也包含着一些冲突因素，既增加负面清单制定、修订的难度，又增加科研人员理解、记忆的难度。

　　第五，激励机制不配套。现行管理模式下，由于科研人员的薪酬福利已经在正常渠道列支，科研经费被认为只能投入到与项目直接相关的成本费用中，科研经费的使用与科研人员所得没有直接关系，也不能从“经费节余”中获得一定奖励，外聘人员劳务费用还存在比例、标准的限制，这些规定不利于调动科研人员积极性，也容易滋生科研人员想方设法套取科研经费的问题。同时，在目前科研经费“节余上缴”的要求下，项目单位承担了较多的、具体的管理工作以及财务风险、监管职责，却无法获得相应的收益，科研人员则更无法获得相应收入。在这种风险与收益不匹配、激励机制配套不足的情况下，项目承担单位就会谨慎保守，选择回避风险从严监管，科研人员必然会循规蹈矩主动性不强，实施包干制动力不足。

　　第六，各方面监督缺乏协同性。在全面从严治党的背景下，巡视巡察、内部审计、纪检监察对科研经费使用的监管力度都在加大，多头监督、多种检查的情况普遍存在，有时科研人员对同一事项需要反复、多次地解释和说明。科研工作本身是创新性工作，科研人员理应成为敢为人先、敢闯敢试的先行者。但是，在多头监督、反复检查的压力下，科研人员的科研精力被分散，思想顾虑重，不敢担当、不愿担当，特别是对于一些有风险的创新举措，不太愿意带头去尝试，潜意识里总是担心犯错误、受处理。这种情况，也必然增加包干制改革措施落地难度。

　　三、实施包干制的对策建议

　　第一，完善财务管理体系。一是赋权项目单位包干制“特事特办”。由科技管理部门牵头，财政、人力资源、审计、纪检监察等部门参加，依托某个专项小组或者单独设立专项议事协调机构，研究制定包干制实施细则，对包干制“特事特办”相关规定进行赋权，并以专项小组或者多部门联合发文的方式印发执行。二是建立健全项目单位财务管理制度，强化项目单位法人责任。项目单位可以以提高效率和有效监管相结合为原则，制定明确的费用标准、分配激励、操作流程等制度，做到包干经费的申报、使用、评价、检查有章可循、有序高效。可以探索建立“报销双轨制”机制，将包干经费管理适当独立于项目单位正常的财务管理体系之外，配备科研助理、财务助理等辅助人员，建立简洁、规范、高效的操作程序。可以建立以“相关性”为原则的报销凭据审核机制，在包干总额控制、报销流程简化的前提下，实报实销与项目研发相关的支出。三是在监督检查、内部审计、巡视巡察时，相关部门要将项目单位制定的包干制财务管理制度作为重要依据，确保工作落实时步调一致、监督检查时依据统一。

　　第二，明确包干制的内容。在包干制实施细则中，明确相关单位可以以项目包干为主体，综合采用对科研机构、课题组或科研人员整体包干、部分包干等形式进行包干，并结合项目承担单位、科研人员的科研诚信情况、绩效评价结果进行动态管理。对于科研诚信好、绩效评价好的单位和个人，可以逐步加大包干支持力度;发现项目承担单位或者科研人员存在弄虚作假、违反职业道德和科研诚信等行为，逐步限制甚至取消其包干资格。具体实施过程中，既要敢于试点、大胆推进，又要注重控制包干风险。比如：从严控制金额过大的项目整体包干;从严控制外协费包干，对外协费占比较大的项目原则上不进行包干。

　　第三，规范项目成本核定。一是科技管理部门应主动担当，结合行业特点、同类惯例等情况，牵头研究编制包干成本相关科目的量化参考标准或者内部参照表。在项目申报时，科研人员简单说明包干成本构成原因即可，由项目管理部门或者发包单位综合考虑项目性质、包干范围、成本费用比例等情况核定包干项目金额。在包干项目结题时，财务决算重点检查包干成本的执行情况，绩效评估要兼顾经济效益和社会效益、短期效益和长期效益。二是强化信息公开，科技管理部门、发包单位、项目承担单位在项目申报评审、批准批复、检查审计、结项验收等关键节点，通过单位官网、办公场所的公众空间等载体对包干项目的内容、金额、实施情况、科研人员等情况进行公开公示，切实通过信息公开机制提高科研人员敬畏之心，降低监管风险，保障包干制在阳光下有序运行。

　　第四，健全负面清单管理。一是由科技管理部门牵头，制定包干经费使用负面清单，清单内容可分为两个层级：一级清单突出原则性禁止要求;二级清单突出可操作性，体现对一级清单的细化，对重要环节、敏感事项、易发风险的防范，同时，应当在二级清单层面为项目承担单位结合自身实际补充一些具体禁止事项提供空间，项目承担单位补充的禁止事项应当在科技管理部门备案。二是项目承担单位应当不断加强对科研人员的负面清单教育，讲清楚包干制的目的、意义、好处和工作要求，讲清楚相关规章制度的监管重点、负面清单的具体要求，切实让科研人员珍惜包干机会、珍惜单位和个人声誉、清楚权责界限、提高自身素养、强化自我要求和自我管理，增强严格执行负面清单管理的思想自觉和行动自觉。

　　第五，完善配套激励政策。一是明确规定项目单位、科研人员在承担的包干经费总额中提取一定比例的绩效工资，允许从包干经费中提取的绩效工资纳入工资总额管理但不计入绩效工资基数，尊重科研人员的智力劳动，激励科研人员勇于承担项目。二是除因项目终止等特殊情况外，“经费结余”原则上不再上缴或者按比例上缴，可由发包单位、项目单位、科研人员按比例分别统筹使用，并适当向科研人员倾斜;项目如期结题后，对于科研成果突出或节约成本较多的包干项目，允许项目单位拿出一定比例的“经费结余”奖励科研人员，既调动各级法人单位的监管积极性，又调动科研人员控成本、增效益的积极性。

　　第六，建立高效协同的监督检查机制。财政、审计、纪检监察等部门可以单独或者联合对包干项目进行按比例、有重点的监督检查，监督检查结果各部门互认，除信访问题线索核查、案件调查以外，原则上“一事不二查”，坚决避免多头监督、多种检查问题，切实减轻科研人员的时间精力负担和思想顾虑。对于监督检查中发现的问题，属于科研人员无意过失且未谋取个人利益、未造成特别重大损失的，特别是首次出现相关问题的，要按照有关规定大胆容错纠错，以批评教育、整改问题、规范工作为主，慎用纪律处分;对于科研人员故意规避监管、套取骗取科研经费、谋取个人利益的，按照党规党纪和国家法律法规严肃处理，并在一定范围内进行通报，抓好警示教育，形成有力震慑。