张俊芳：从国外科技成果转化产权制度看我国现行制度改革

　　文/张俊芳(中国科学技术发展战略研究院)

　　本文以国家财政资金资助形成的科技成果产权制度改革为研究重点，通过分析美国、日本、英国、德国等国家科技成果权属问题的制度设计，归纳提炼出各国制度设计考察的重点与核心，以期为我国科技成果权属制度改革提供借鉴。

　　科技成果产权划分，是对科技成果的所有权、处置权和收益权等权利归属的确定。只有产权明晰的科技成果才有交易价值，才能从资源转变为资产。因此，科技成果产权划分是成果转化为资产的前提，是科技创新制度设计的核心内容。

　　由于非职务发明形成的科技成果与私有资产形成的科技成果具有明确的产权归属，因此，本文讨论的重点是对国有资产形成的职务科技成果的权属分配问题的探讨。现阶段，我国存在两种认识：一种是以《中华人民共和国促进科技成果转化法》为代表的法律体系，指出政府财政资金支持科技创新属于公共事业，将科技成果的所有权赋予承担单位，国家保留“介入权”;一种是以国有资产管理、事业单位管理条例为代表的政策体系，认为由国家财政性资金支持形成的科技成果属于国家财产，国家拥有成果的所有权，应当按照国家资产进行管理规范。因此，在实际操作中存在制度障碍。当前科技体制改革的核心是理顺各主体间的产权关系，探讨未来改革方向。

　　一、国际实践

　　在国有资产形成的科技成果的知识产权制度设计中，各国都充分考虑了国家、研究者和社会之间的利益平衡。分析这些国家政策设计的特点，可为我国完善相关政策提供借鉴。

　　(一)美国

　　对政府资助产生的知识产权，美国围绕《拜杜法》和《史蒂文森怀德勒技术创新法》建立了较为完善的法律体系。其中，《拜杜法》主要规范非营利机构(大学等高等教育机构)和企业受政府资助产生的知识产权的权利归属。《史蒂文森怀德勒技术创新法》等则规范政府所有与政府运营、政府所有与私人运营的实验室受政府资助产生的知识产权的权利归属。

　　《拜杜法》于1981年7月1日生效，允许政府资助产生的知识产权的所有权归属项目承担单位，并可获得专利许可和转让的收益。《拜杜法》开始实施时，仅针对小企业和非营利组织获得政府资助研究的专利权;1984年修订的《拜杜法》赋予了大企业，以及政府拥有合同运营的机构如联邦实验室同等地位。

　　《拜杜法》中规定，权利接受的主体必须属于美国境内组织，且在美国境内有营业场所，不受外国政府控制。项目承担单位如果选择保留发明的权利，必须向美国或其他国家提交专利申请，否则联邦政府可以收回发明的所有权。同时，联邦机构拥有实施或者代表美国在世界范围内实施该发明的无偿使用权。政府有权在资助协议中另行约定额外的权利。在特定情况下，政府可按照程序在合理的条件下，要求项目承担者、受让人将许可证颁发给其他申请人。项目承担者放弃发明专利权，或者无法保留时，政府拥有所有权。

　　近年来，美国政府为进一步促进经济发展，在保障发明人利益的同时，试图通过开放信息数据政策，推动众多新产业领域的飞速进展。2012年2月22日，美国白宫科技政策办公室要求对于年度研发支出超过1亿美元的联邦机构要制定计划，推动政府资助的研究成果更多地实现开放获取。5月9日，美国发布总统令，加大力度推动政府信息开放，强调将信息作为资产来管理。

　　(二)英国

　　1984年以前，英国按照《发明开发法》，将所有由政府资助的大学和公立研究机构研究成果划归国家所有，并由国家研究开发公司负责管理。

　　1984年11月，英国政府宣布废除法案这一规定，新规指出，如果研究项目是由高等教育拨款委员会(HEFC)或研究理事会(Research Councils)资助的，除在资助前事先有约定的外(如军事项目研究)，产生的知识产权属于大学。对于其他政府资助的项目的知识产权问题，根据2001年12月英国专利局制定的政策，知识产权一般应属于研究机构和大学。知识产权许可和转让收入在扣除相关费用(专利费、知识产权管理费等)后分成三部分，包括相关教师、大学和下属学院，以奖励对知识产权的产生做出贡献的人。

　　(三)日本

　　对于政府资助研究产生的知识产权归属问题，日本传统的指导原则是政府保留其资助研发项目成果的专利权。20世纪90年代，为发展本国经济，日本政府开始推行体制改革。

　　1996年4月，日本科学技术协会制定了《科学技术基本计划》，将以前的“收权政策”调整为“国立科研机构的发明人与国家共享研究成果的专利权、实用新型权，并允许发明人用自己研究开发的成果创办企业”。但对于非国立研究机构利用国家财政资助完成的发明创造的专利权归属问题没有做出明确规定。1998年8月13日，日本颁布了《产业活力再生特别措施法》，规定大学等研究机构对其利用政府财政资助完成的发明创造拥有所有权，但政府拥有“介入权”，并可收回所有权。此外，为了配合该法的规定，2003年7月，日本制定《国立大学法人法》，将原有的国立研究机构院所改革为独立事业法人，理清了大学研究成果的归属关系。

　　(四)德国

　　德国知识产权归属以保护智力成果完成者的个人利益为总原则。按照《雇员发明法》规定，德国适用“发明人原则”，由发明人申请并获得专利权。从2002年2月7日起，修订后的《雇员发明法》取消了这项特权，其42条规定，高等学校的职务发明成果归属于高等学校，对于职务发明成果，高等学校享有申请专利和使用的权利，发明人对于研发成果使用收益有分享的请求权。为激励发明人，加速高等学校研发商业化目标，发明人有权请求获得发明收入的30%，其余大部分收入仍归高等学校所有，主要是希望高等学校将收入继续投资于研究创新。

　　对于政府资助科研项目产生的发明创造也遵循《雇员发明法》，但是政府享有非独占的无偿使用权。如果属于联邦教育研究部资助，则大学出让合同的内容须上报联邦教育研究部。联邦教育研究部规定受资助方的义务包括：成果转化、专利申报、成果转让的报批等。

　　二、启示与建议

　　总体来看，各国都通过“放权分利”的方式将财政资金形成的科技成果权属下放到承担单位或个人。这些制度改革，促进了政府资助研发成果向市场转移和运用，释放了承担单位从事技术转移的活力，对我国具有一定的启示作用。

　　(一)由财政资金形成的科技成果管理与一般性公共财产管理制度应有所区别

　　《拜杜法》在实施以前也存在极大的争议，尽管美国不存在国有资产的问题，但仍然存在理论上的困境：公共财政资助的研发变成私人部门获利的渠道，并且纳税人实际相当于缴纳了双层税负。但《拜杜法》依然在美国以压倒性优势获得通过，其原因在于：相对而言，让科技成果更大程度地进入商业化应用，创造就业和税收，对经济发展更为重要。

　　在我国，则存在国有资产管理的困惑，但如果为了国有资产的保值增值而造成科技成果转化的效率低下，无异于“舍本逐末”。虽然根据“谁投资、谁受益”的原则，公共财政资助形成的科技成果，收益应属国有资产，但这类国有资产与一般经营性固定资产不同，它们在没有实现商业化应用以前，并不具备价值。因此，建议在国有资产管理中，将科技成果等无形资产区别对待，统筹设计考虑，按照其属性与规律制定相应的管理制度。

　　(二)政府应以追求社会效用最大化为总体目标，强调项目承担主体的权利与义务相匹配原则

　　对于由国家财政资助形成的科技成果的所有权，大多数国家将其赋予了项目承担单位，并且均赋予了与之相匹配的义务关系，即项目承担单位有义务进行科技成果的商业化应用，并进行定期汇报;如果项目承担方不努力将科技成果付诸应用，政府可以收回所有权，并进行二次分配。这种权属设置的初衷均是以实现社会效益最大化为总体目标，即如何能使科技成果产生最大的经济效益。

　　相比而言，我国目前的政策规定注重过程大于注重结果。财政投入形成的科技成果，如果不转化，不应用，各方都没有责任，而一旦付诸应用，就出现国有资产流失问题，财政部门就有了监管责任。这事实上造成了科技成果转化的负激励。因此，建议借鉴国外通行做法，将过程留给项目承担方去管理、约束，从“重过程”转向“重结果”，并制定与之相匹配的规章管理制度。

　　(三)政府宏观监管的重心应落在公平、公正以及维护国家经济和安全利益之上

　　以上实践中，各国政府均保留了一定的“介入权”，这一点非常值得借鉴。如美国政府要求保留项目发明权利的一方，必须努力付诸应用，定期汇报专利许可情况;应遵循本国工业优先的原则，独占许可必须在本国制造，优先许可小企业等。同时，联邦机构拥有实施或者代表美国在世界范围内实施该发明的无偿使用权，政府有权在资助协议中另行约定额外的权利等。

　　我国政府尽管在《中华人民共和国促进科技成果转化法》中提及国家拥有科技成果的“介入权”，但并未对其作出具体解释，即实际可能发生的情况，也没有把“介入权”纳入预定事项中，这在实际操作中等同于形同虚设。建议借鉴国外做法，对国家行使“介入权”的条件进行进一步细化，以保障政府公信力与公平。

　　(四)政府应要求项目承担单位建立明晰的科技成果转化收益内部分配与使用制度

　　各国在“放权让利”的同时，均要求项目承担单位制定与之相匹配的内部收益分配制度。通常考虑项目承担单位、所在院系，以及项目发明人之间的责权利对等，同时，将一部分资金预留用于项目的长期开发或技术转让等项目上，强调对经济的长期效应。而我国政府制定的相关政策大多采取了“一刀切”的方式，单纯地保障发明人利益，而非建立健全内部利益分配机制。建议借鉴国际经验，建立内部利益分配机制，鼓励长期可持续发展。

　　本文为中宣部委托智库课题“科技成果产权制度和收益分配制度改革问题研究”阶段性研究成果。